¿Qué es la Encuesta CASEN? a) Lo que diseñaron sus creadores en la década de los años 80. b) El principal instrumento de la Política Social. c) Una radiografía de las condiciones de vida de los chilenos. d) Una encuesta social de logros, con claros y oscuros. e) Todas las anteriores. Es tan mediocre la concertación y sus políticas publicas, que no han sido capaz de crear una mejor encuesta que la CASEN, la cual fue creada en la década de los año 80, donde un grupo de profesionales enfrentó la temática de mejorar la eficiencia del gasto social sobre la base de aumentar su focalización; dar sustento técnico a las decisiones en políticas sociales y evaluar el impacto del gasto social. Los Efectos del surgimiento de la CASEN. Se transforma en un referente fundamental para el diseño, desarrollo, monitoreo y evaluación de la política social. El debate sobre la pobreza y la distribución del ingreso, evoluciona desde el discurso político hacia las decisiones políticas como prioridades basadas en un sustento técnico. Las Voces de los Pobres: ¿El Eslabón Perdido del "Buen Gobierno"?
Según las actuales tendencias y enfoques en materia de pobreza a nivel internacional, para construir políticas sociales más pertinentes y eficaces, es imprescindible considerar e incluir las experiencias de vida, los aprendizajes y las recomendaciones de quienes, día a día, viven la pobreza. El Estado debe gatillar, en conjunto con la sociedad civil, procesos de empoderamiento a nivel local para que los individuos y comunidades pobres dejen de ser meros sujetos pasivos de las políticas públicas y se conviertan en actores de sus propias vidas. Sólo de esta forma se entiende la verdadera democracia y, por ende, “la buena gobernabilidad”.
La Importancia del Concepto de la Pobreza
Durante los últimos 30 años, el concepto de pobreza se ha ampliado. Desde una visión netamente monetarista -donde se acentúan más las carencias materiales y económicas de los sujetos-, la noción de pobreza ha incluido otras dimensiones del bienestar, tales como longevidad, analfabetismo, salud y seguridad. Y mientras más estudiamos este fenómeno, pero desde la perspectiva del análisis participativo, es decir, con las mismas personas que viven la pobreza, el concepto se amplía aun más, para incluir ahora dos nuevos elementos: la falta de voz y de poder. En la medida en que nuevos elementos enriquecen la definición de pobreza, de igual forma se hace necesario incorporar nuevos ingredientes en las estrategias de reducción de ésta. Existe una marcada diferencia entre construir políticas sociales en base a un enfoque centrado en las carencias materiales y la falta de ingreso y el diseño de políticas focalizadas en la falta de poder para influir en decisiones relevantes.Así, comienza a producirse, a comienzos del siglo XXI, un cambio importante en el enfoque de la pobreza. Éste sugiere la sinergia entre los gobiernos y los actores de la sociedad civil para tomar responsabilidades conjuntas en los procesos de construcción de las políticas públicas para la reducción de la pobreza. La medición y el entendimiento del fenómeno de la pobreza se convierten, por tanto, en un paso previo y fundamental en la formulación de cualquier política social. De tal modo, el nuevo enfoque sitúa la producción de información y la inclusión de nuevos actores con poder de influencia, -quienes son invitados a ocupar espacios que tradicionalmente eran dominio de actores gubernamentales-, como pilares fundamentales en los procesos de formulación, discusión y negociación de las políticas, los presupuestos y las estrategias para la reducción de la pobreza.
El Enfoque de la Pobreza en Chile
Sin embargo, el nuevo enfoque “participativo” no ha logrado aún instalarse en Chile. ¿La razón? Aparentemente, existe la convicción de que los instrumentos existente de medición y análisis de la pobreza (Encuesta CASEN y ficha CAS) ofrecen una fotografía muy precisa de la pobreza, lo cual hace innecesario incluir la participación y visión de los “entendidos en la pobreza”, vale decir, los mismos pobres, en el análisis de su propia condición y en la formulación de las políticas de reducción de ésta. Desde 1987, MIDEPLAN ha realizado la medición de la pobreza e indigencia utilizando la encuesta CASEN, que se basa en el método del ingreso y del costo de las necesidades básicas, para definir la pobreza. Ésta clasifica como pobres o indigentes a aquellas personas que obtienen ingresos inferiores a una línea predeterminada (US$2 diarios para los pobres y US$1 diario para los indigentes), definiendo así la pobreza y sin considerar mayormente aspectos que trascienden lo material y monetario.
Por otra parte, el instrumento de caracterización y clasificación de la población para efectos de asignación del gasto social (Ficha CAS), tampoco cuenta con variables de tipo cualitativo, sino que acota su focalización a variables y recursos básicamente de tipo material, de infraestructura e ingresos. Sin embargo, la pobreza tiene muchas caras y significados distintos para las personas. Una familia puede ser considerada como pobre por percibir ingresos inferiores a la línea de la pobreza o debido a necesidades básicas insatisfechas. ¿Debería ser considerada pobre una familia que, por ejemplo, reside en una vivienda de condiciones precarias, sin acceso directo a agua potable, pero que obtiene ingresos per cápita superiores a la línea de la pobreza?
La respuesta dependerá de la lectura que hagamos de la pobreza. Sin embargo, según la CASEN, esta familia no clasificaría como pobre, mientras que una visión que incluya otros aspectos de la pobreza, consideraría a esta familia como pobre. Los problemas asociados con la visión monetarista y cuantitativa de la medición de la pobreza dan cuenta de: (a) la incapacidad de distinción entre pobreza estructural y pobreza transitoria o nueva; (b) la imposibilidad de considerar la distribución intrafamiliar de gastos; (c) la limitada capacidad del país para analizar la pobreza desde aspectos no monetarios y en base a metodologías participativas, y; (d) la dificultad de ponderar el bienestar general de la familia al no considerar aspectos relacionados con la participación, el acceso a la cultura, el goce de un medioambiente sano, etc.
Los Pobres: ¿Meros Espectadores o Parte de la Solución?
Parte importante del trabajo analítico sobre la pobreza en Chile ha tratado a los individuos y familias pobres como objetos de investigación: los mencionados instrumentos proporcionan información acerca de las condiciones socioeconómicas y carencias más importantes de los diferentes sectores sociales, la distribución del ingreso de los hogares, el medio donde habitan y las políticas sociales de las cuales son objeto. Si consideramos, además, un marco político-institucional carente de mecanismos de acceso de los pobres a espacios de influencia en la formulación de las políticas sociales y la falta de procesos institucionalizados de participación -entendida ésta como el "proceso por medio del cual los interesados influencian y comparten el control de las iniciativas, decisiones y recursos que les atañen" (3)-, tenemos además, a un gran segmento de la población con débil voz y poder para influir en las políticas que afectan sus vidas.
Los pobres constituyen el grupo socioeconómico más dependiente de las prestaciones y servicios públicos para su subsistencia. Sin embargo, son los que tienen menos posibilidades de obtener información sobre las decisiones en materia de planificación y políticas que los afectan y los que cuentan con menos oportunidades para expresar sus opiniones. Esto en razón de que los procesos de participación se dan, principalmente, en la forma de entrega y difusión de información, lo cual constituye un flujo unidireccional de información para el público, como la distribución de folletos informativos a través de municipalidades o las campañas publicitarias mediante afiches, radio y TV. Por consiguiente, es necesario establecer procesos de formulación de políticas que sean transparentes e inclusivos, especialmente respecto de los pobres y sus comunidades. Como parte de su compromiso con la "gente", el Estado debe asumir la responsabilidad por su efecto en la vida de las personas, escuchar los criterios de éstas sobre las propuestas de política y responder adecuadamente.
Esto conduce a la siguiente pregunta: ¿Están los individuos y comunidades pobres sólo para ser identificados y cuantificados, o también para participar en la creación del conocimiento sobre la pobreza y para ser agentes activos de su propio sustento y así influir en las políticas que les afectan? Queda claro que es necesario iniciar un cambio en la forma como se formulan las políticas sociales y en el modo como se analiza y define la pobreza en Chile.
Chile Solidario: el Nuevo Escenario
El sistema de protección social “Chile Solidario” se ha constituido en la nueva apuesta del gobierno para erradicar la extrema pobreza en Chile. Éste constituye un sistema integral de apoyo familiar que combina prestaciones de carácter monetario -entre las que se cuenta la creación de un aporte familiar solidario y el acceso a los subsidios tradicionales de la red estatal- con un soporte psicosocial personalizado para las familias beneficiarias a cargo de promotores familiares –conocido como programa “Puente”- y el cual está sujeto a la firma de un contrato familiar específico, mediante el cual las familias se comprometen a realizar acciones en su propio beneficio.
Actualmente viven en la indigencia 849.169 personas (un 5,7% de la población total). A pesar del avance logrado desde 1990 (cuando había 1.659.300 de personas en situación de indigencia, es decir, el 19,9% de los chilenos), este no es suficiente, dado que las características de la indigencia han cambiado, nuestra sociedad ha evolucionado en relación a la satisfacción de los bienes y servicios, y lo que antes se consideraba un lujo ahora se considera necesario. En este sentido estamos rezagados en lo que debería considerarse una vida digna, ya que la pobreza e indigencia son definidas cada día más en términos miserables. La encuesta CASEN, por tanto arroja, cifras muy por debajo de la verdadera pobreza existente en Chile. Esto nos emplaza a re-estudiar los parámetros de medición de la pobreza, más aun si consideramos que en los últimos 4 años existe un importante estancamiento que requiere de renovados y audaces esfuerzos de estudio de la pobreza.
Bajo este escenario, la implementación de diagnósticos de la pobreza con la participación de los pobres o, simplemente, "consultas con los pobres", podría constituirse en una forma complementaria de analizar la pobreza para obtener una visión más profunda y multidimensional de ésta. Las personas que viven la pobreza son indiscutibles conocedores de su realidad. Por lo tanto, cualquier estrategia de gobierno o de la sociedad civil para combatir la pobreza debe necesariamente basarse en las experiencias, prioridades, reflexiones y recomendaciones de las mujeres y hombres pobres. Esto podría conformar una especie de segunda fase del Chile Solidario. Una segunda etapa de continuidad donde el foco de intervención sea la comunidad y no la familia. Tiene mucho sentido que en la fase inicial del Chile Solidario, vale decir, durante los primeros seis meses, se realice un trabajo individual e intensivo basado en la familia a objeto de cumplir una serie de condiciones mínimas de calidad de vida y, por otro lado, de vincular a las familias con la red estatal de beneficios y que conozcan mejor sus derechos.
Sin embargo, es imprescindible diseñar e implementar una segunda línea de trabajo en un segundo momento, pero desde un espacio comunitario, donde se vinculen unas familias con otras y donde se vincule a éstas no sólo con el Estado, sino con las redes locales; y donde se construyan proyectos comunes de barrio y comunidad. Son, justamente, los promotores familiares, quienes conocen la realidad de las familias, los que deberían ser la plataforma para crear espacios comunes donde las comunidades tuvieran la posibilidad de analizar y discutir, junto a funcionarios públicos y organizaciones de la sociedad civil, cuestiones tales como las siguientes:
¿Cómo definen esas comunidades la pobreza y el bienestar? ¿Cómo hacen frente al deterioro y las crisis y cómo les afectan las soluciones a estos problemas? ¿Cuáles son sus problemas y prioridades? ¿Como definen la exclusión social, la vulnerabilidad y la inseguridad? ¿Cuáles de estos problemas pueden ser resueltos por sí mismos y cuáles requieren de apoyo del Estado? ¿Qué estrategias y acciones estarían dispuestos a apoyar? ¿Cuáles son las instituciones (del Estado, el mercado y la sociedad civil) más importantes y confiables en sus vidas? ¿Cómo son las relaciones de género al interior del hogar y la comunidad?
¿Qué puede ser más importante que escuchar a las personas y comunidades pobres y buscar, conjuntamente, soluciones a sus problemas?
Es a partir de este ejercicio que se podrían abrir nuevos espacios, en conjunto con la sociedad civil y los gobiernos locales, para que los “nuevos actores” adquieran aunque sea un mínimo poder de influencia en la tomas de decisiones que les afecten directamente.
Atreverse a Innovar
La instalación de una práctica de esta magnitud permitiría, tanto al gobierno como a la sociedad civil, iniciar un proceso donde las voces de los pobres sean gradualmente incluidas en la formulación e implementación de las políticas públicas y en la elaboración de los presupuestos municipales.
Con este tipo de medidas se procuraría: (a) incrementar el conocimiento y entendimiento sobre la naturaleza y las causas de la pobreza; (b) aumentar la participación, la rendición de cuentas (accountability) y la transparencia, y; (c) mejorar la eficacia de las políticas y estrategias anti-pobreza y por ende su legitimidad y apoyo popular. Este cambio planteado en la formulación de las políticas sociales en Chile, implica un esfuerzo por parte del Estado, un cambio de mentalidad de los funcionarios públicos y de la forma como se toman las decisiones. Sin embargo, si el gobierno del Presidente Lagos pretende promover la verdadera participación, entonces es necesario avanzar y atreverse a innovar. “Chile Solidario” constituye una oportunidad para superar esquemas cortoplacistas y de carácter asistencialista y no agotar esta iniciativa en el trabajo focalizado únicamente en las familias como entes desarraigados de una realidad local a la cual pertenecen.
En definitiva, esta propuesta sustenta sus principios en la creencia de que el “buen gobierno” es aquel cuyos ciudadanos son activos partícipes en la construcción de las políticas y en la toma de decisiones, y que sólo así es posible lograr la transparencia, la rendición de cuentas (accountability), la legitimidad y el apoyo masivo en la implementación de las políticas del Estado. Daniel Tawrycky: Creador y ex Director del Programa Adopta un Hermano de la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, y MSc (c) en Políticas Sociales del London School of Economics.
Pablo Ramírez Torrejón
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